Dit bericht verscheen op
24 juli in de Andere Krant
Een bericht van Elze van Hamelen
Een “rijksbreed” netwerk van gedragsexperts – het Behavioral Insights Network Nederland (BIN NL) – ondersteunt sinds 2014 alle overheidsdepartementen bij het uitvoeren van gedragsexperimenten. Die zijn erop gericht burgers richting ‘juiste’ keuzes te sturen. Hoewel hierover informatie op overheidswebsites is te vinden, zijn de meeste burgers niet op de hoogte van deze experimenten en hebben hier geen toestemming voor gegeven. Er is ook geen maatschappelijke of politieke discussie over geweest.
Het BIN NL is in 2014 opgericht, omdat het kabinet “graag wil dat alle ministeries gaan experimenteren met het toepassen van gedragsinzichten op verschillende beleidsthema’s, en dat een rijksbreed netwerk dit aanjaagt”, zo staat er op de website te lezen. Ieder ministerie in Nederland heeft een “coördinator gedragskennis”. Die coördinatoren vormen samen het kernteam van BIN NL, dat wordt ondersteund door een netwerk van 2400 “gedragsexperts en andere professionals”.
Volgens BIN NL is “bijna al het overheidsbeleid gericht op gedragsverandering”, dat wil zeggen het sturen van mensen richting gewenst gedrag, zodat ze automatisch en onbewust de ‘juiste’ keuzes maken. Daarbij kan het gaan om relatief onschuldige zaken als gezonder eten of het veilig afsteken van vuurwerk, maar ook om verreikende maatschappelijke kwesties als de klimaattransitie, de digitaliseringstraditie (de smart city), of de ‘inclusieve samenleving’, waarover politiek verschil van mening bestaat. Het kernidee achter het beleid is dat de burger maar beperkt rationeel is en alle keuzen en complexiteit in de samenleving niet meer aankan, zo blijkt uit een rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) waar de gedragssturing op is gebaseerd. De WRR stelt dat het “doenvermogen” van gewone burgers – zoals “een doel stellen en een plan maken, in actie komen, volhouden en om kunnen gaan met verleidingen en tegenslag” – “beperkt” is en dat de overheid ze daarbij moet helpen.
De Andere Krant heeft BIN NL een aantal vragen gesteld over de werkwijze en de afwegingen die worden gemaakt bij de gedragsexperimenten. BIN NL wilde hier in eerste instantie niet op antwoorden, maar heeft nu beloofd hier nog op terug te komen.
Het kernidee is dat de burger maar beperkt eigen keuzes aan kan
Er zijn veel methoden om het gedrag van mensen te sturen: door het anders inrichten van de omgeving, door informatie op een bepaalde manier te presenteren, door in te spelen op het behoren tot een groep, door angst te kweken voor uitsluiting, of anderszins in te spelen op emoties als angst, schaamte, trots en schuldgevoel. De gedragswetenschappen specialiseren zich in het toepassen van deze inzichten.
De interesse voor het toepassen van deze kennis ontstond in 2004 naar aanleiding van de ervaringen van het ministerie van Defensie met het uitvoeren van psychologische operaties in Afghanistan. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), die als taak heeft de regering en het parlement te adviseren over maatschappelijke vraagstukken, onderzocht de mogelijkheden voor de overheid van het toepassen van gedragskennis en bracht advies uit in verschillende rapporten, zoals De menselijke beslisser (2009), Met kennis van gedrag beleid maken (2014), en Weten is nog geen doen (2017). Hiervoor werkte de WRR samen met bewindslieden, beleidsmakers, politici, wetenschappers en het “maatschappelijk veld”.
Het kernidee dat in deze rapporten naar voren komt is dat de burger maar beperkt rationeel is en alle keuzen en complexiteit in de samenleving niet meer aankan. In Weten is nog geen doen schrijft de WRR: “De hedendaagse samenleving stelt hoge eisen aan de redzaamheid van burgers, er bestaat een behoorlijk verschil tussen wat van burgers wordt verwacht en wat zij daadwerkelijk aankunnen”. De WRR vervolgt: “Vanuit de gedragswetenschappen is aangetoond dat het vermogen van mensen om informatie te wegen en rationale keuzes te maken begrensd is”, vanwege zogenaamde beperkte “non-cognitieve vermogens, zoals een doel stellen, een plan maken, in actie komen, volhouden en om kunnen gaan met verleidingen en tegenslag”. Deze non-cognitieve vermogens “duidt men in het dagelijks leven vaak aan als ‘persoonlijkheid’ of ‘karakter’”. De non-cognitieve vermogens of karaktereigenschappen worden in de beleidsstukken ook ‘doenvermogen’ genoemd. De overheid kan ‘helpen’ deze ‘beperkingen’ te overkomen door gedrag te sturen. De WRR stelt in het rapport Met kennis van gedrag beleid maken: “Steeds meer beleidsmakers onderzoeken hoe ze keuzearchitectuur kunnen inzetten om cognitieve beperkingen van burgers te compenseren”.
Het Britse Behavioral Insights Team (BIT) wordt aangehaald als een voorbeeld dat internationaal de aandacht trekt met successen. De auteur Laura Dodsworth, die het boek State of Fear schreef over de toepassing van gedragskennis in het Verenigd Koninkrijk (VK) tijdens de coronacrisis, schrijft: “Het BIT werd opgericht in 2010 door de regering van David Cameron. Groot-Brittannië is dermate goed in het toepassen van gedragsinzichten dat het een exportproduct is geworden. Het BIT is nu een winstgevend bedrijf met een ‘sociaal doel’, met kantoren in Londen, Manchester, Parijs, New York, Singapore, Sydney, Wellington en Toronto. Alleen al in 2019 voerden ze wereldwijd 750 projecten uit in 31 landen. In totaal hebben ze meer dan 20.000 ambtenaren getraind in het toepassen van gedragskennis”.
Dodsworth is kritisch over deze ontwikkeling: de gedragssturing, schrijft zij, “wordt gebruikt om discussie te vermijden en in plaats daarvan mensen te manipuleren zonder dat ze het doorhebben. Het is een aanval op het vermogen van mensen zelf te beslissen wat goed voor hen is”.
“Moet Nederland ook een dergelijk team hebben?”, schrijft de WRR, terwijl ze de regering aanraadt om als overheid in te spelen “op de beperkte doenvermogens van burgers door de keuzearchitectuur aan te passen”. Het kabinet volgt de adviezen van de WRR op, door het opzetten van BIN-NL, zodat dit netwerk ministeries kan ondersteunen bij het uitvoeren van gedragsexperimenten. In 2018 worden “gedragsoverwegingen” geïntegreerd in “beleidsontwikkeling”. In januari 2018 schrijven toenmalig minister van Rechtsbescherming Sander Dekker en minister van Binnenlandse Zaken Kasja Ollongren in een brief aan de Tweede Kamer dat “het kabinet in beginsel meerwaarde ziet in keuzevrijheid en dat per geval moet worden bekeken welke mate van keuzevrijheid gewenst is”.
Bij het ontwikkelen van beleid passen ambtenaren het Integraal afwegingskader (IAK) toe. Dit is een set van vragen die beantwoord moeten zijn voordat beleid of regelgeving aan het parlement wordt voorgelegd. Op 29 juni 2018 schrijft minister Dekker aan de Eerste Kamer dat om “breder gebruik te maken van gedragsinzichten”, ”het criterium doenvermogen wordt opgenomen in een aantal bestaande beleidsinstrumenten”, waaronder het IAK.
Als er “reden is om gedrag te corrigeren”, biedt het IAK voor beleidsmedewerkers een handig stappenschema voor het toepassen van gedragsinzichten. Stap één brengt in kaart “welke huidige gedragingen de ongewenste situatie in stand houden, verergeren of verbeteren. Kijk hierbij ook naar welke feiten en cijfers bekend zijn over het gedrag”.
In stap twee bepaalt de ambtenaar de doelgroep. In stap drie wordt “het gedrag dat je wilt zien bij je doelgroep” geformuleerd. “Wie vertoont in plaats van het huidige gedrag in de toekomst welk gedrag, waar en wanneer”? Stap vier brengt de “context, motieven en drijfveren” in kaart. Op basis van deze stappen wordt een interventieplan (stap 5) ontwikkeld, waarmee “mensen als het ware vanzelf geleid worden richting een verstandige keuze”, dat getest wordt in een “pilot of proeftuin” (stap 6). In de zevende en laatste stap worden effecten geëvalueerd en is er ook een mogelijkheid tot monitoren voor lange termijneffecten. Hoewel er niet aan gerefereerd wordt, heeft het stappenschema veel weg van de door Britse SCL-groep ontwikkelde Behavioural Dynamics Methodology (BDM), die door het ministerie van Defensie wordt toegepast.
Gedragsexperimenten voor politieke doelen
Het kernteam van BIN-NL komt maandelijks bijeen en organiseert verschillende activiteiten, zoals lezingen, een trainingsmodule voor Rijkstrainees, en het congres Dag van het gedrag. Elke twee jaar brengt BIN NL een rapport uit aan de Eerste en Tweede Kamer, waarin verslag wordt gedaan van de experimenten op het gebied van gezondheid, werken, onderwijs, financiën en meer. Het idee dat gedragssturing noodzakelijk is voor het behalen van beleidsdoelen komt hierin herhaaldelijk naar voren, bijvoorbeeld voor het behalen van klimaatdoelen, de digitale transitie en de inclusieve samenleving. De tools die worden gebruikt door de ambtenaren zijn niet openbaar.
