Diplomatie of oorlog. Het Russische veiligheidsperspectief

Dit artikel verscheen op VREDE.be

Volgens het heersende narratief zijn de spanningen rond Oekraïne te wijten aan Vladimir Poetin, een autocratische leider die zich oorlogszuchtig en onredelijk opstelt. Het vervolg van dit verhaal is dat Oekraïne het slachtoffer is van het Russische expansionisme en de NAVO zich moet voorbereiden op een mogelijke invasie.

Dat het conflict met Rusland gepersonaliseerd wordt rond de figuur van Poetin is een klassieke propagandatechniek.

Het is een belangrijke misvatting dat president Poetin het grote struikelblok vormt. Dat het conflict met Rusland rond zijn figuur gepersonaliseerd wordt heeft vooral te maken met klassieke propagandatechnieken: wij willen géén oorlog, het is de vijand die zich oorlogszuchtig opstelt. En die vijand is niet het volk, maar een leider van wie de monsterlijke kwaliteiten worden uitvergroot. Het eigen kamp wil vrede, verdedigt waarden en strijdt voor mensenrechten. Om zicht te krijgen op hoe de oorlogspropaganda zich op de spanningen rond Oekraïne heeft geënt, is het de moeite om het boek dat Anne Morelli aan de vooravond van de oorlog tegen Irak schreef (‘Elementaire principes van de oorlogspropaganda’) nog eens uit de boekenkast te halen.

De werkelijkheid is geen zwart-wit-verhaal, maar complexer en genuanceerder. Ook zonder Poetin zouden deze spanningen er zijn en wel omdat de VS in de relaties met Rusland de militaire logica altijd heeft laten primeren. Washington gebruikt de NAVO al sinds haar oprichting in 1949 voor de verdediging van de geostrategische belangen en domineert zo al decennialang de Europese veiligheidspolitiek. Met de opname van nieuwe lidstaten in Oost-Europa, die een historische angst hebben ontwikkeld voor Moskou, is de VS erin geslaagd om de NAVO, ondanks het verdwijnen van het Warschaupact (het militaire verbond van de communistische staten tijdens de Koude Oorlog) meer dan ooit een hoofdrol te laten innemen qua veiligheidsbeleid. Vooral Frankrijk en Duitsland zien dat met lede ogen aan en leveren heel wat inspanningen voor een autonome Europese militarisering, waarbij het voorzichtig schipperen is om de VS niet voor het hoofd te stoten. In de grond is de beruchte uitspraak van Lord Ismay (de eerste NAVO-Secretaris-Generaal) van aan het begin van de Koude Oorlog nog altijd geldig: “to keep the Russians out, the Americans in, and the Germans down.”

“Geen aantasting van de Russische veiligheidsbelangen”

Het gaat niet om Poetin, op wiens binnenlands beleid er zonder twijfel veel aan te merken valt, maar om fundamentele Russische veiligheidsbelangen zoals die al meer dan drie decennia worden gedeeld en verdedigd door de politieke top in Moskou. Russische leiders en bij uitbreiding het gros van de politieke wereld voelden zich van bij de aanvang van het post-Koude Oorlogstijdperk misleid. Aan de vooravond van de Duitse hereniging (3 oktober 1990) was de boodschap die de toenmalige westerse politieke tenoren aan Moskou afleverden behoorlijk duidelijk: de NAVO zal niet uitbreiden. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken – die de kwestie als een van de eersten publiekelijk aankaartte – stelde dat de veranderingen in Oost-Europa en het Duitse eenwordingsproces niet in gevaar mochten worden gebracht door een “aantasting van de veiligheidsbelangen van de Sovjet-Unie” en daarom “zou de NAVO de uitbreiding naar het oosten moeten uitsluiten”. Behalve Genscher, zouden VS-President Bush, zijn minister van Buitenlandse zaken Baker en top-veiligheidsadviseur Gates (later CIA-directeur en minister van Defensie), de Franse president Mitterrand, de Britse premier Thatcher en haar opvolger Major en vele anderen Moskou in de loop van 1990-91 verzekeren dat de NAVO niet zou uitbreiden. Die beloftes werden evenwel nooit formeel in een akkoord gegoten en heel vlug gebroken.

Met het aantreden van President Clinton veranderde de VS van koers. Het Warschaupact en de Sovjet-Unie waren in elkaar gestuikt. Vanaf 1994 sprak de VS-president openlijk over een uitbreiding van de NAVO tot groot ongenoegen van Moskou dat verzwakt was en kampte met heel wat interne politieke en economische problemen. Toenmalig Russisch president Boris Jeltsin uitte meermaals zijn protest en bezorgde twee brieven (oktober 1993 en december 1994) aan het Witte Huis. Daarin schreef hij dat de uitbreiding van de NAVO niet alleen bij de oppositie, maar ook in gematigde kringen “opgevat zal worden als een vorm van neo-isolatie van ons land.” Een jaar later omschreef hij de eerste onderhandelingen over de uitbreiding (met Polen, Hongarije en Tsjechië) als “het begin van een nieuwe opsplitsing van Europa”. Jeltsin maakte duidelijk dat Rusland streeft naar een pan-Europees veiligheidssysteem door de (“niet-cosmetische”) versterking van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking (OVSE, waar alle NAVO- en voormalige Warschaupactlanden lid van zijn). Net als Poetin vandaag had Jeltsin het over de “ondeelbaarheid” van veiligheid, d.w.z. dat veiligheid niet kan verkregen worden ten koste van de andere partij.

Die ondeelbaarheid van veiligheid, waar Rusland vandaag zo hard op hamert en die volgens het Kremlin verder wordt aangetast met de ‘open-deur’ politiek van de NAVO, is geen Russische uitvinding. De principes ervan zijn vastgelegd in de Slotakte van Helsinki (1975, waaruit de OVSE is ontsproten), het Handvest van Parijs (1990), de NAVO-Rusland Stichtingsakte (1997) en het Handvest van Europese Veiligheid (1999). Alleen ontbreken de criteria voor die ondeelbaarheid van veiligheid of zijn ze vaag geformuleerd.

De vernedering van Rusland

Jeltsin was een verzwakte president. Rusland was nog maar pas geboren uit het puin van de Sovjet-Unie en hij overleefde in 1993 een moeilijke machtsstrijd met het parlement. Vanaf 1996 was hij afhankelijk van oligarchen voor zijn politiek voortbestaan. Washington zag zich als de overwinnaar van de Koude Oorlog en had de macht om de Europese veiligheidspolitiek naar eigen wensen en belangen te organiseren. Dat de VS zijn visie op de Europese orde oplegde aan Europa en Rusland, zoals gewapenderhand zou gebeuren rond Kosovo (1999) voelde voor veel Russen, en zeker voor de latere president Vladimir Poetin, als een vernedering. De oorlog tegen Servië kwam er zonder mandaat van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties waardoor Rusland een van zijn laatste troeven als grootmacht, het vetorecht in die Veiligheidsraad, niet kon inzetten. De NAVO voerde deze operatie uit als een ‘niet-artikel-5’ missie, dus volgens het bondgenootschap zelf niet gedekt door het NAVO-verdrag. Artikel 5 concipieerde het Atlantisch bondgenootschap in 1949 essentieel als een defensieorganisatie en bijgevolg niet als een alliantie voor het uitvoeren van interventies buiten het grondgebied.

Jeltsin, die dacht dat hij met de VS verbonden was in een partnerschap, voelde zich verraden. De VS maakte hem duidelijk dat er een geopolitieke prijs moest betaald worden door de verliezende partij van de Koude Oorlog.

De VS maakte president Jeltsin duidelijk dat er een geopolitieke prijs moest betaald worden door de verliezende partij van de Koude Oorlog.

George Kennan die algemeen gezien wordt als de architect van de Koude Oorlog met zijn oproep na de Tweede Oorlog om de Sovjet-Unie “in te dammen”, waarschuwde begin 1997 dat de uitbreiding van de NAVO de “meest fatale fout” zou zijn van de VS-politiek sinds het einde van de Koude Oorlog. “Een dergelijk besluit zal naar verwachting de nationalistische, antiwesterse en militaristische tendenzen in de Russische opinie aanwakkeren” met een “negatief effect op de ontwikkeling van de Russische democratie”, aldus Kennan. Hij drukte zijn vrees uit dat de uitbreiding de koude oorlogssfeer in de Oost-West relaties terug zou oproepen en de Russische buitenlandse politiek in “richtingen (zal) duwen die beslist niet naar onze zin zijn”.

In diplomatieke kringen was men zich m.a.w. zeer bewust wat de gevolgen zouden zijn van een NAVO-uitbreiding. Kennans voorspellingen kwamen in elk geval uit.

Poetin streefde aanvankelijk naar goede relaties

Aanvankelijk ondernam Poetin – die in 2000 het presidentschap overnam – net als zijn voorganger pogingen om tot een goede verstandhouding te komen met de VS en de NAVO. Na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 deed de Russische president verschillende gestes. Om Washington te steunen in de ‘oorlog tegen de terreur’ stemde hij in – zij het met weinig enthousiasme – met de oprichting van twee militaire basissen in Centraal-Azië (Oezbekistan en Kirgizië). In 2002 sloot hij ook de resterende militaire basissen op Cuba met de boodschap dat hij hoopte op een tegengebaar (de sluiting van een radarinstallatie aan de Noors-Russische grens). In een toespraak dat jaar verklaarde Poetin dat een partnerschap met de Verenigde Staten van het grootste belang is voor Rusland, en dat terrorismebestrijding een van de belangrijkste elementen is van het buitenlandse beleid van Rusland. Hij zette zijn woorden voor een goede verstandhouding met de VS kracht bij door in 2003 de Russische troepen onverwachts terug te trekken uit Kosovo.

Washington bleef evenwel verder handelen in overeenstemming met zijn status van overwinnaar en enige supermacht. Eind 2001 kondigde president Bush de terugtrekking aan van de VS uit het ABM-verdrag dat aan de VS en Rusland grote beperkingen oplegde voor de ontplooiing van een raketschild om de nucleaire balans tussen beide staten niet in gevaar te brengen. In de jaren daarop kondigde de VS aan dat het delen van een raketschild wilde opstellen in Polen en Tsjechië (later Roemenië). Het plan voorzag om in beide landen SM3-interceptoren (raketten) op te stellen. Rusland protesteerde en kondigde in 2007 aan dat het de uitvoering van het CFE-verdrag (Conventional Armed Forces in Europe), dat beperkingen oplegde aan de ontplooiing van conventionele wapensystemen, zoals tanks en artillerie, zou opschorten. De oorlog die de VS tegen Irak (2003) voerde, opnieuw zonder mandaat van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, gooide verder olie op het vuur. Rusland veroordeelde de VS-aanval (net als Parijs en Berlijn trouwens).

NAVO breidt uit

Ondanks gemaakte beloftes en herhaald protest vanuit Moskou, breidde de NAVO in vijf rondes uit van 16 landen aan het eind van de Koude Oorlog naar 30 landen vandaag. Op de NAVO-top in Boekarest (2008) ontspon zich een discussie over de grenzen van die uitbreidingen toen de VS de procedure wilden opstarten (het Membership Action Plan) voor lidmaatschap van Oekraïne en Georgië. Frankrijk en Duitsland, maar ook België verzetten zich daartegen. Premier Fillon verklaarde toen in de Franse pers: “Frankrijk is tegen de komst van Georgië en Oekraïne in de NAVO” omdat dit “het verkeerde antwoord is op de machtsverhoudingen in Europa en tussen Europa en Rusland”. Uiteindelijk bereikten de betrokken NAVO-lidstaten een consensus. De procedure voor lidmaatschap zou niet worden geopend, maar er was wel een principiële ‘open deur’ voor beide landen die op termijn “lid zullen worden van de NAVO”. De VS duwde door, wetende dat dit verder ten koste zou gaan van de verstandhouding met Rusland. De NAVO bouwde daarop de relaties met Oekraïne uit. Sinds de Oekraïnecrisis van 2014 gaat het om aanzienlijke militaire steun, wapenleveringen en regelmatige gezamenlijke militaire manoeuvres met de gekende Russische reacties tot gevolg.

Het is Moskou er niet om te doen om Oekraïne terug in zijn invloedsfeer te krijgen, wel om te vermijden dat het land definitief in anti-Russisch vaarwater komt.

Rusland voerde de druk op door op grote schaal troepen te ontplooien in de grensregio. Volgens Ruslandkenner David Teurtrie in het Franse maandblad le Monde Diplomatique is het Moskou er niet zozeer om te doen om Oekraïne terug in zijn invloedsfeer te krijgen, dan wel om te vermijden dat het land definitief in anti-Russisch vaarwater terecht komt, wat niet hetzelfde is.

De krachtmeting heeft absurde maar uiterst gevaarlijke proporties aangenomen, omdat de NAVO op elk vlak weigert tegemoet te komen aan Rusland, ondanks de beloftes die westerse leiders aan het eind van de Koude Oorlog maakten en ondanks het voorbehoud dat enkele Europese NAVO-lidstaten zelf maakten op die bewuste NAVO-top in Boekarest.

‘Open deur’ voor een onwaarschijnlijke uitbreiding

Bovendien is het principe van uitbreiding met Oekraïne en Georgië de komende jaren onuitvoerbaar. Beide landen zitten al jaren met zware spanningen met minderheidsgroepen en afvallige gebieden die de onafhankelijkheid uitriepen. Het is weinig waarschijnlijk dat de NAVO-lidstaten betrokken willen geraken in deze wespennesten.

Na schendingen van het staakt-het-vuren viel Georgië in 2008 Zuid-Ossetië binnen. Het gebied had zich in 1990 onafhankelijk verklaard nadat de taalrechten van de regio werden ontkend. Rusland kwam militair tussenbeide en erkende vervolgens de onafhankelijkheid van Zuid-Ossetië. Moskou erkende meteen ook de in 1993 uitgeroepen onafhankelijkheid van de andere opstandige Georgische regio, Abchazië. Het Kremlin gaf zo ook het signaal – na de NAVO-top in Boekarest – dat de uitbreiding met Georgië een ‘rode lijn’ was.

Na het verdrijven van de Oekraïense verkozen president Janoekovitsj in februari 2014, intervenieerden Russische troepen om de Autonome Republiek de Krim te bezetten met de steun van lokale milities van de Russische meerderheid op het schiereiland. Een maand later stemde een meerderheid van de kiezers in een betwist (en een door het grondwettelijk hof van Oekraïne ongeldig verklaard) referendum voor afscheuring van Oekraïne en integratie bij Rusland. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties stemde een resolutie die het referendum als ‘niet geldig’ bestempelde. Als twee dagen na de machtswissel in de hoofdstad Kiev het parlement beslist om de erkenning van het Russisch als regionale taal in te trekken komen de oostelijke provincies Donetsk en Lugansk, waar een belangrijk Russische minderheid woont, eveneens in opstand. Kiev stuurt troepen, waarop Rusland militaire steun verleent aan de opstandelingen. Ondanks een akkoord over het Staakt-het-vuren en afspraken in de Minskakkoorden (2015) om beide provincies autonomie te verlenen, komt er geen einde aan het geweld.

Gezien de chronische instabiliteit van beide landen is de kans dat ze de procedure kunnen opstarten om lid te worden de komende jaren zo goed als nihil. Voor veel Europese NAVO-lidstaten is het ondenkbaar dat ze zich in een militair avontuur zouden willen begeven als gevolg van de bijstandsclausule (Artikel  5) van het NAVO-verdrag, die stelt dat als een lidstaat wordt aangevallen alle andere lidstaten het aangevallen land solidair bijstaan.

Oorlog omwille van symboliek?

Gezien de chronische instabiliteit van Georgië en Oekraïne is de kans dat ze effectief NAVO-lid worden, de komende jaren zo goed als nihil.

Het gaat dus met andere woorden over een louter symbolische strijd met als inzet de principiële open deur politiek van de NAVO (artikel 10 van het NAVO-verdrag), die evenwel moet samen gelezen worden met het principe van de ondeelbaarheid van veiligheid zoals omschreven in de eerder opgesomde akkoorden. Als het klopt dat president Poetin gevaarlijk en onberekenbaar is, dan is het bovendien veiliger om met het Kremlin tot een akkoord te komen dan een allesvernietigende nucleaire oorlog te riskeren. Volgens de Russische nucleaire doctrine behoudt Rusland zich het recht voor om kernwapens in te zetten in “het geval van agressie tegen de Russische Federatie met het gebruik van conventionele wapens wanneer het voortbestaan van de staat in gevaar komt”.

Russisch diplomatiek offensief

Midden december lanceerde Rusland, na lang diplomatiek overleg over en weer, twee documenten, een ontwerpverdrag met de VS en een ontwerpovereenkomst met de NAVO, met een hele reeks veiligheidsafspraken. Volgens beide documenten zou de NAVO zich moeten onthouden van verdere oostwaartse expansie. Ook zouden beide partijen geen troepen mogen ontplooien in andere Europese staten met terugwerkende kracht tot mei 1997. Verder zouden er geen middellange en korteafstandsraketten mogen ontplooid worden in gebieden vanaf waar ze de andere partij kunnen raken. Een ander heikel punt raakt de NAVO als nucleaire alliantie, omdat Rusland vraagt dat er geen kernraketten buiten het grondgebied van de kernwapenmachten opgesteld zouden worden, zoals nu het geval is met de kernbommen van de VS die in België, Duitsland, Italië, Nederland en Turkije gestationeerd staan. De VS is het enige land ter wereld met kernwapens op buitenlands grondgebied. Ook het algemene principe van de ondeelbaarheid van veiligheid staat prominent in de teksten uitgeschreven.

De VS verwerpt de teksten, hoewel ze op veel punten niet onredelijk zijn. Gezien de ervaringen uit het verleden wil Rusland dat afspraken op papier worden vastgelegd. Dat Moskou daar nu mee komt aanzetten en aandringt op vlugge afspraken heeft te maken met twee cruciale momenten later dit jaar. Eind juni vindt de NAVO-top plaats waar de NAVO haar nieuwe ‘Strategie 2030’ wil afklokken die Rusland als een ‘systemische rivaal’ en een ‘dreiging’ voor de Euro-Atlantische regio omschrijft. Dat zou dan een ‘raison d’être’ voor de NAVO worden, vergelijkbaar met de bestaansreden van de NAVO tijdens de Koude Oorlog. Eens dit formeel is vastgelegd zal het veel moeilijker worden om te werken aan strategische stabiliteit en een ander pan-Europees veiligheidssysteem waar Rusland al jaren vragende partij voor is. Een ander cruciaal ogenblik zijn de mid-term verkiezingen in de VS, met de mogelijkheid dat de Republikeinen de meerderheid halen in zowel Senaat als Huis van Afgevaardigden, wat een akkoord met Washington ernstig kan bemoeilijken.

Moratorium op uitbreiding kan doorbraak betekenen

Een zinnetje van de VS/NAVO is voldoende om tot ontspanning te komen: “De NAVO kondigt een moratorium af op verdere oostwaartse uitbreidingen voor een significante periode”.

Het is dus in ieders belang om vlug werk te maken van het uitwerken van een consensus. Een zinnetje in het antwoord van de VS/NAVO zou al voldoende kunnen zijn om Moskou over de streep te trekken: “De NAVO kondigt een moratorium af op verdere oostwaartse uitbreidingen voor een significante periode”. Met een moratorium hoeft de NAVO niet af te stappen van het principe van een ‘open deur’ en het geeft tijd om te werken aan ontspanning en vertrouwen tussen beide partijen. Het voordeel is dat er dan – als vorm van wederdienst – meer diplomatieke ruimte kan ontstaan om de problemen in Oekraïne aan te pakken.

Beide partijen kunnen hun invloed aanwenden in respectievelijk de het Donetsbekken (waar de opstandige regio’s zich bevinden) en Kiev om het conflict te demilitariseren en de Minsk-akkoorden uit te voeren. Op termijn zou een neutrale status voor Oekraïne zowel de verhoudingen met Rusland alsook de binnenlandse relaties in Oekraïne met de grote Russische minderheid ten goede kunnen komen. Na de Tweede wereldoorlog werd tussen de VS en de Sovjet-Unie overeengekomen dat Oostenrijk een neutrale staat zou worden, wat vervolgens grondwettelijk werd vastgelegd. Tot op heden heeft dat Oostenrijk zeker niet onveiliger gemaakt. Aan de andere kant kan er ook naar gestreefd worden – wat de Baltische staten en Polen ten goede zou komen – om Wit-Rusland militair neutraal te maken, zoals dat nu (nog) grondwettelijk het geval is voor Moldavië. Voorts kan de terugtrekking van militaire NAVO-infrastructuur en NAVO-troepen in Polen en de Baltische Staten parallel verlopen aan een afspraak dat Rusland hetzelfde doet in Wit-Rusland, terwijl elk kan blijven vasthouden aan het lidmaatschap van respectievelijk de NAVO en de Collectieve Veiligheidsverdragsorganisatie (met naast Wit-Rusland, Rusland, Armenië, Kazachstan, Kirgizië en Tadzjikistan).

Tot slot kan een toename van het vertrouwen ervoor zorgen dat de idee van een gemeenschappelijk veiligheidssysteem kan worden uitgewerkt en versterkt, een belangrijke voorwaarde om tot ernstige ontwapeningsakkoorden te kunnen komen die heel Europa kunnen denucleariseren.

Dit is alles zou werkelijkheid kunnen worden als het diplomatiek overleg niet langer gepaard gaat met militair spierballengerol.